内容摘要：自中国政府提出建立现代企业制度以来已经过去了近30年，市场在资源配置中的决定性作用越发明显，以有效市场、有为政府为主要特点的中国特色社会主义市场经济已基本确立。但我们仍然可以看到部分地方政府干预国有企业经营决策并造成国有资产重大损失等方面的问题。本文通过相关案例对国有企业政企关系问题进行剖析并提出建议，希望能够引起相关部门的重视，目的是为了进一步理顺政企关系，持续提升国有企业的公司治理水平，增强国有企业的竞争能力。

关键词：国有企业  地方政府  政企关系处理  

1993年11月，党的十四届三中全会正式提出建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度‍‍‍‍。从此，国有企业的市场化改革不断深入，政府与国有企业的关系越理越顺、越理越清，政府对国有企业重大经营决策活动的干预越来越少，至今已基本形成以有效市场、有为政府为主要特点的中国特色现代企业制度。但在肯定巨大历史成就的同时，不可否认仍然存在部分地方政府干预国有企业重大经营决策影响政企分开等问题，而且有些问题还比较严重。本文通过案例来剖析政企关系问题，并提出思考建议，希望能够引起相关部门的重视，实现以案促改、以案促治的目的。

一、政府干预企业决策的主要类型

从笔者10多年国有企业监事会工作经历来看，地方政府干预国有企业重大经营决策活动主要涉及项目投资与经营、纾困民营企业等方面。下面将从上述两个方面进行分析：

（一）干预国有企业重大投资决策

案例1：沿海某个三线城市市政府为了提高城市国际化水平，提升城市形象，计划制作城市金名片——建设大型邮轮码头一座，经营国际邮轮靠泊业务。经市政府研究，指定该市三家国有企业合资成立邮轮港公司开发建设运营。2011 年 6 月邮轮港公司成立，注册资本 1.5亿元，三方国有股东持股比例为34%：33%：33%。邮轮港项目是该市政府主导的重点工程，政府部门对项目寄予厚望，希望能够尽快建成投入运营。为了抓项目进度，相关方未对项目进行环境影响评价、技术论证、可行性研究，未履行审批程序和公开招投标就匆匆上马。建设过程中又对工程项目进行了多次变更，造成项目造价大幅超标。更致命的是，因停泊邮轮高度超标，影响附近机场飞行安全，导致邮轮港项目建成投产就被航空管理部门叫停。市委市政府想尽办法试图解决大型邮轮停泊问题，但最终还是无法获得航空管理部门的许可。项目建成至今，巨额投资的码头始终处于闲置状态。由于持续亏损，企业资金流枯竭，只能靠股东借款维持生命。截至2019 年 12 月底，邮轮港公司欠三方股东借款0.6亿元，欠金融机构借款2.1亿元（需要各方股东按照股权比例承担连带还款责任），公司已资不抵债。期间，地方政府和邮轮港公司试图引进第三方投资者解困，终因项目先天性缺陷均未成功。至此，各方股东再也不愿向邮轮港公司提供资金支持。 2020年在地方政府主导下，经各方股东同意，邮轮港公司进入破产重整程序，但公告后仍无投资者参与项目重整。可以预见，三家股东的出资和借款将血本无归，损失极其惨重。

案例点评：邮轮港公司被迫进入破产重整并造成重大国有资产损失的根本原因是地方政府缺乏市场经济意识、法制意识，和好高骛远、不切实际的城市定位，以及行政化方式决定国有企业投资问题。但从各级地方政府出台的国有企业投资经营损失责任追究制度来看，被追究对象并不涉及政府部门和责任官员，而政府部门干预企业正常经营决策活动往往影响深远，迫切需要规范。

案例2：沿海某市政府为了实现航空梦想，经与某知名民营企业集团多轮磋商后签订了合作协议，计划共同发起组建航空公司，做大航空产业。2015年12月，该市政府指定三家国资系企业与该民营企业集团共同组建了航空产业投资公司，注册资本60亿元，其中该民营企业集团占比60%、该市国资系占比40%。2016年3月，该航空投资公司又和该市三家国资系企业中的一家合资成立了**航空公司，注册资本10亿元，其中该航空投资公司占比60%，另一国有股东占比40%。成立后的**航空公司即向民航管理部门提出牌照申请，但几乎同时民航管理部门就关闭了新设航空公司的大门。此后，国内再无新的客运干线航空公司成立，包括**航空公司。至此，该航空投资公司和**航空公司成立的意义已经不复存在，本可以清算歇业了结，但各方股东均未表达此意愿。后来，该航空投资公司把18亿元的巨额资金存放于该民营企业集团财务公司不能收回，近5亿元投资该民营企业集团理财产品不能收回。面对巨额资金无法收回的风险，该市国资系企业与民营企业集团多次沟通谈判，要求归还被占用资金，但每一次都是无果而终，最后只能采取司法措施，但也无法收回。因为该民营企业集团已经发生严重的债务危机，资金早已被挪用，绝无能力归还。这个由地方政府主导的国有企业参股项目，虽然国有股东向出资企业派出了董事，但发挥的作用非常有限，因为整个项目运营均由民营企业方主导，加之合资公司章程和投资协议均未对关联交易做出限止性规定，使大股东可以利用规则漏洞肆意侵占合资公司资产，最后给国有企业造成了重大损失，却无法追究大股东和其代表的侵权责任。

案例点评：地方政府做大航空产业，实现航空梦想，主导地方规划是其职能权力所在，但在具体项目上不能直接确定合作对象，不能拉郎配，而应按照市场经济规律让企业自主决策是否愿意投资和选择合作对象，让企业自主合作谈判。但非常遗憾的是，市政府直接决定了国有企业的投资活动，完全否定了国有企业的独立人格。

以上两个案例均为地方政府主导决定的国有企业投资项目，具有高度相似之处。案例1 为三个国有企业之间合作，造成国有资产重大损失；案例2 为多家国有企业与民营企业合作，巨额国有资产流向民营企业而无法收回，造成国有资产重大损失，教训极其深刻。

（二）干预国有企业纾困民营企业

案例3： 2012年，某市一家民营企业集团受后金融危机影响经营持续困难，最终深陷财务危机，期间该企业多次向当地政府发出求救信号。为维护社会稳定，帮扶该民营企业集团走出困境，地方政府不止一次召开专题会议协调驻地各金融机构，希望给予该民营企业集团更加宽容的金融政策和增量资金支持。但各金融机构出于自身风险考虑，并未救助该民营企业集团。最后，市政府把纾困责任落实给了当地一家国有企业。根据市政府专题会议纪要和市领导批示精神，该国有企业向市政府提出纾困的多项配套要求，但均被否定，并被要求立即无条件执行市政府指令。2013年初, 该国有企业以近8300万元的价格收购该民营企业集团的一艘拖轮，同时又将拖轮反租给该民营企业集团，租期5年，租金按照价款的利息及税费计算，5年后由该民营企业集团原价回购。为了尽快完成船舶过户手续，该国有企业又向民营企业集团提供委托贷款600万元，用于支付船舶过户的相关税费，双方约定借款期限6个月。由于该拖轮只能作为特定项目的辅助用船，客户受众面较小，纾困后的该民营企业经营状况并未根本改变，拖轮多数时间闲置停靠码头。从合同签订日起不久该民营企业集团就出现支付租赁费延迟现象，虽然该国有企业进行了持续追讨，最后只收到近20个月的租金1082万元。最终，该民营企业集团无力支付欠款，更无能力实施船舶回购。2017年8月至2018年5月期间，该国有企业多次肯请地方政府协调处理，但市政府均未答复。2018年9月，被逼无奈的该国有企业向当地海事法院提起诉讼，并于2019年2月调解结案，但该民营企业集团均未兑现承诺事项。不得已该国有企业申请法院强制执行，但未能找到可供执行财产。最后，根据合同约定及海事法院意见，该国有企业于2020年对拖轮公开挂牌出售，因缺少维护、折损严重，仅取得处置价款2000余万元。截至2021年6月30日，该国有企业的直接损失近亿元。

案例点评：此乃地方政府令国有企业纾困民企的典型案例，说地方政府把手直接伸到企业的口袋里掏钱也不过分，最终造成国有资产重大损失。近年来国企纾困民营企业的情况较多，建议相关地方政府和国有企业充分尊重市场经济规律，运用好市场化手段，仔细研究纾困对象的复活能力，决定是否帮扶。纾困方案既要包括资金信用支持又要包括业务与管理协同、人才与技术支持等多种措施组合进行，提升纾困成效，实现双赢目标。

二、原因分析和对策建议

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量，承担相应的政治责任、社会责任、经济责任义不容辞，但必须按照法律法规和市场经济规律来办事。地方政府作为国有企业出资人享有股东的各种权利，但不能利用股东优势地位否定公司的独立法人人格，更不能损害公司利益、债权人利益和其他股东利益，这是公司法、企业国有资产法和众多条例规章所明确的，也是我国政府一直强调的。那么有的地方政府为什么还是可以干预国有企业的正常经营决策呢？因为我国国有企业的组织形式仍以独资、全资和绝对控股为主，即“一股独大”，缺乏不同利益主体的相互制衡，加上地方政府又管了企业经营者代表的“位置、帽子、票子”，所以，政府对企业的影响力是非常直接的。为此，各级政府出台了一系列法律法规，分离政府公共管理职能与出资人职能，限止政府直接干预企业的正常经营决策行为，努力还原国有企业市场主体地位，确实取得了明显的成效。但仍然存在局部的政企不分现象，造成此问题的原因既包括长期以来政府官员官本位思想、唯GDP论、法治意识淡薄等因素，也包括国有企业体制机制不完善等原因。特别是在经济形势不好、地方财政吃紧、政府举债遇到瓶颈的时候，部分地方政府干预国有企业的情况会增多，对国有企业施加的压力会增大。那么如何抑制此类现象呢？笔者以为可以从以下四个方面着力：

一是从国有经济布局上着力。这些年来，在充分竞争领域的国有企业数量下降非常明显，但仍有部分国有企业不愿在此领域中退出，而这些国有企业占有资源的单位产出远低于民营企业，有的更是变成低效无效资产。所以，各级地方政府必须排除干扰，加快此类国有企业从完全竞争领域中退出，集中国有资本投入国计民生、国家安全紧相关领域，此举既有利于提升国有企业服务国家战略的能力，减少地方政府可干预的国有企业数量和体量，又可以为民营企业腾出生存与发展空间，有利于社会资源的市场化配置，实现竞争中性。

二是从公司治理机制上着力。因为股权结构直接制约着治理结构，所以有条件的国有企业要积极实施混合所有制改革，无法实施混合所有制改革的国有企业可以引入其他国有股东实现股权多元化，改变单一国有股东独大、优化股权结构的目的，使董事会里面有多个股东派出的董事代表，保证董事会决策不会被某个股东或个别董事会成员控制，限止政府直接指令国有企业做出重大经营决策。

三是从立法司法上着力。建议以人大立法或政府条例的形式，将干预企业正常经营决策，造成国有资产重大损失的地方政府部门和责任人列入追责范围，强化政府干预企业正常经营行为的责任追究，总结剖析由于政府干预国有企业造成重大损失的典型案例，充分发挥警示作用。此举极有利于减少政府对国有企业的干预，有利于保护国有资产，有利于实现治理体系和治理能力现代化。

四是从观念意识上着力。坚持党的领导、加强党的建设是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的光荣传统和独特优势，国有企业必须毫不动摇的坚持两个“一以贯之”精神。地方政府作为国有企业出资人需要持续提高法治意识，牢固树立企业重大经营管理事项决策主体唯一性原则，真正做到“法无授权不可为”，实现依法行政，助力中国特色现代企业制度建设。